| 发布机构 | 生态环境部 | ||
| 文件号 | 制发日期 | 2025-09-04 | |
在全球积极应对气候变化的时代浪潮下，全国碳市场建设迈出了关键且坚实的步伐，成为实现碳减排目标、推动经济绿色转型的重要力量。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），科学谋划全国碳市场未来十年发展蓝图，指引其朝着更具权威性、政策预期性和支撑保障性的方向稳健迈进。其中，“建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场稳定性和流动性”这一政策设计是健全碳市场价格发现功能、提升市场资源配置效率的关键举措，为碳市场高质量发展注入强劲动力并提供政策支撑。
一、《意见》引领下，配额储备和市场调节机制的重要意义凸显
一是稳定碳价形成，夯实市场发展根基。《意见》明确强调要形成价格水平合理的碳定价机制。碳价作为碳市场发挥资源配置功能的关键信号，其稳定性直接关系到市场激励机制的成效。建立公开、透明的配额储备和市场调节机制，能够在市场出现失衡风险时，及时通过释放或储备配额，防止碳价非理性波动，有效避免企业履约成本失控。通过构建价格发现的稳定锚点、预期性较强的价格信号，从微观层面倒逼企业将碳成本纳入全生命周期管理，引导企业减排行为、维护市场稳定运行。
二是增强市场韧性，抵御外部风险冲击。《意见》明确提出要加强统一监督管理、确保市场稳定运行。碳市场可能面临宏观经济波动、能源价格震荡、产业结构深度调整以及突发公共事件等因素的冲击。通过建立配额储备和市场调节机制，在市场有效需求不足时收储过剩配额，稳定价格预期；在市场供给明显不足时释放储备，保障企业生产经营与减排目标协同推进，降低“市场失灵”风险。既为应对不确定性冲击提供机制保障，更通过动态调节实现减排目标与经济周期的有机平衡，以制度化设计构建起应对系统性风险的抗冲击体系。
三是提升资源配置效率，激发市场活力。《意见》明确指出要促进碳排放资源配置效率最优化和效益最大化，并构建更加公平公开透明的市场环境。当前全国碳排放权交易市场仍呈现出配额流动以履约驱动为主、市场活跃度存在阶段性潮汐效应的特点。配额储备和市场调节机制通过价格信号引导，推动资本、技术、人力资源从高碳领域向清洁技术领域迁移，重构生产要素配置格局、调整优化产业结构，形成“要素优化配置—产业结构升级—新质生产力培育”的正向循环，激发全社会绿色低碳发展内生动力活力。
二、《意见》指导下，吸收借鉴国内外配额储备和市场调节机制建设经验
国内试点碳市场先行先试，积累丰富实践经验。在配额储备方面，各试点市场基本均建立了配额储备机制，预留一定比例或数量的配额用于市场调节，并多以拍卖方式投放储备配额，部分地区还出台专门规定对有偿分配的收入进行管理。在配额结转方面，各地普遍允许配额结转至后续年度使用，湖北等地通过政策引导交易结转，显著提升市场活跃度。此外，部分地区运用市场调节因子、控排系数等其他手段进行市场调节，如湖北通过设置调节因子调节各行业配额，重庆、上海允许企业预支配额。这些措施都对促进市场稳定发挥了积极作用。
国际碳市场长期实践，提供重要参考范例。国际碳市场在探索实践中已逐步建立了较为丰富、成熟稳定的市场调节机制，经历了从单向投放调节过渡到投放、回购双向调节，从政府主导的相机抉择到向自动触发调节发展，主要包括价格调节机制和数量调节机制两类。欧盟碳市场的市场稳定储备（MSR）机制，通过设定流通中的配额总数（TNAC）阈值，实现配额供需的双向自动调节；加州、魁北克等市场采用价格调节机制，通过设定触发价格来释放或收储配额；区域碳污染减排计划（RGGI）则综合运用价格与数量调节手段，设置成本控制储备金与排放控制储备。此外，国际碳市场普遍允许配额结转，并将拍卖收入用于减排项目或反哺消费者，提升市场可持续性。
这些国内国际探索与实践经验，为全国碳市场储备管理体系建立、动态调节工具设计提供了重要参考，其专项资金管理、跨年度配额结转、跨市场链接等机制，也为构建全国性市场调节机制提供有效实践经验。
三、围绕《意见》主要目标方向，科学构建配额储备和市场调节机制体系
全国碳排放权交易市场已运行四年左右，前期通过采取配额预支、结转、窗口指导等阶段性调节措施，有效缓解了市场供需阶段性错配的问题，保障了市场平稳运行。但随着碳市场逐步迈入提质增效的深化发展阶段，还需未雨绸缪，既要立足国情构建符合产业特征的储备管理体系，又要吸收成熟市场的价格发现与风险防控经验，来构建与市场发展阶段相适应的长效运行、预期明确的调节机制，以保障市场的长期稳定运行和健康发展。沿着《意见》总体方向与建设思路，未来或可考虑从以下几方面着手，稳步建立科学完善的配额储备和市场调节机制。
一是建立配额储备管理体系。建立配额储备是进行市场调节的基础。全国碳排放权注册登记系统负责配额的统一确权登记，可依托注登系统设立储备专用账户，对储备配额进行统一管理。综合考虑我国碳市场运行情况、行业排放特点以及经济发展趋势等因素，运用科学方法与模型测算合理储备规模。同时，基于《意见》中完善配额管理制度、平衡市场供需的有关要求，考虑借助大数据、人工智能等前沿技术手段，实时精准地监测市场配额的供需状况，为配额精准调控提供科学依据。
二是建立公开透明的配额调节机制。依据《意见》对合理碳价形成机制的有关要求，可考虑协同发挥价格调节机制和数量调节机制作用。科学设置配额价格或配额流通数量的上下限阈值及储备配额投放触发条件，当碳价触及上限时，通过增加储备配额投放等方式，增加市场配额供给；当碳价触及下限时，采取暂停部分配额拍卖、配额回购等措施，减少市场配额供给。此外，还可借鉴国际经验设置有偿分配地板价和天花板价，引导碳价在合理区间内波动，增强市场价格的稳定性。同时，建立严格规范的储备配额使用程序和出让金管理制度，明确出让金使用方式，按照“取之于碳市场、用之于碳市场”的原则，用于支持碳市场建设、企业绿色低碳转型、应对气候变化能力建设等，引导资金资源投向碳减排领域，实现碳市场建设与低碳发展的良性互动。
三是充分发挥CCER抵销机制的市场调节作用。《意见》提出要合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。自愿减排市场与强制碳市场间通过中国核证减排量（CCER）抵销链接，能够激发企业自主减排的积极性。从国内外经验来看，可通过调节抵销比例等来调节配额供需，增强市场灵活性，起到调节市场的作用。建议根据市场配额供需情况、CCER减排量登记情况等定期评估并考虑调整CCER抵销比例，实现自愿碳市场与强制碳市场之间的充分联动，共同助力全国碳市场的高效、平稳运行。
四是推动配额的资产属性逐步提升。《意见》明确，将丰富交易产品、拓展交易主体。国内外碳市场建设经验揭示了储备与调节机制从依赖外部指令向自我优化与动态平衡演进的规律，其本质是一种通过丰富交易产品形成多元价格发现机制、通过拓展主体引入更有效供需信号的内生调节过程。随着市场运行持续深化，配额的资产属性将逐渐凸显，市场流动性水平与交易产品多样性同步提升。可借助金融机构的桥梁作用，充分发挥市场投融资功能、增强对绿色发展的引导作用，利用市场这只看不见的手构筑市场自动调节的内生机制，并为企业和市场参与者提供更多的风险管理工具和投资机会，推动企业绿色转型。
（碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司 尹俊）
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