化工园区作为石油和化学工业发展的载体，其管理机构与开发运营机构的设置是一切工作的源头保障，其管理体制改革一直是各级政府、各开发区和化工园区关注的重点问题。由于化工园区的管理机构设置涉及到编制、职责、分工、市场化运营等方方面面，特别是构建市场化运营的开发平台（公司、机构）与行政职级职能的区分，并未有统一标准。

化工园区应合理设置管理与开发运营机构并捋顺关系，总体看来，化工园区采用“管委会+开发公司”的体系是目前国内化工园区的主流，各园区因地制宜，根据园区实际情况和发展需求，结合本地人员分配、编办要求，设立开发运营单位最为恰当。

一、化工园区基本管理模式

管理模式是管理体制的具体体现。我国的大部分化工园区，管理模式大体上可归纳为以下三种：即政府型、协作型、公司型。

政府型管理模式

政府型管理模式可分为两种，一种是“纵向协调型”管理模式，另一种是“集中管理型”管理模式。“纵向协调型”管理模式由所在城市的政府全面领导园区的建设与管理，设置管理委员会，成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成，园区内各类企业的行业管理和日常管理仍由原行业主管部门履行，管委会只负责在各部门和园区企业之间进行协调和对接，由所在区县政府负责园区内的公安、消防、环境、税务等的监管，管委会不直接参与园区的日常建设管理和经营管理。图1所示为“纵向协调型”管理模式的化工园区管委会和事业单位设置。

图 1  “纵向协调型”管理模式的化工园区管委会设置

“集中管理型”管理模式由市政府在园区设立专门的派出机构——管委会，全面管理园区的建设和发展，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。管委会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，可享受城市的各级管理部门的权限，同时也接受主管部门必要的指导和制约，真正体现了“小政府、大社会”的特点。图2所示为“集中管理型”管理模式的化工园区管委会和事业单位设置。

图 2  “集中管理型”管理模式的化工园区管委会设置

协作型管理模式

 协作型管理模式也可以分为两种，一种是政企合一模式（图3），即在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以及服务性工作，而开发公司则负责园区内的基础设施建设。这种开发公司尽管是经济实体，但管理行为很大程度上仍然是行政性的。管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负责人通常是互相兼任，即是通常所说的“两块牌子，一套班子”。在这种管理模式下，政府的管理具有双重性质，不仅行使审批、规划、协调等行政职能，同时还负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，而开发公司基本上没有自我决策权。此种模式随着地方行政管理改革目前已转型为政企分开型管理模式。图3所示为协作型的化工园区管委会设置，开发公司作为管委会直管单位。

图 3  协作型的化工园区管委会设置

另一种是政企分开型管理模式，即：管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。政企分开模式，目前为国内大多数园区所采用，又可分以下三种情况：

①管委会与开发公司并存，既设有管委会，又设开发公司，管委会负责宏观决策，监督、协调和项目审批，开发公司负责项目引进，经营各种基础设施。目前浙江、江苏、广东园区采用此类监管模式较多，特别是在很多国家级开发区中，管委会作为开发区的分支机构，开发公司则作为地市级直属国资企业，甚至有些开发公司级别高于或者与化工园区管理办公室（服务中心）持平。其优点是开发公司作为独立的国资单位，市场化运营程度较高的同时又保证了资金可靠性。但这种情况下，开发公司通常不仅负责化工园区的经营运维工作，可能同时负担全市或全区的运营，存在对化工项目招商专业度不足、关注度不够的情况，且管委会在经营方面话语权不高、与开发公司的协同性稍弱。

②管委会与专业公司并存，设立管委会和多个专业公司，由专业公司负责各项基础设施的建设。这类情况通常见于高新区、经开区中，化工园区的管理办公室（服务中心）是高新区或经开区的派出机构，开发公司为高新区或经开区的直属单位，管委会与开发公司为平级机构。

③管委会与联合公司并存，管委会作为政府派出机构行使管理职权，而负责园区建设及项目引进的开发公司是由管委会与其他企业共同出资建立的股份公司。其优点是化工园区管委会可根据自身需求，引进专业化企业，在专业性、技术性上更为精进，如合资成立管网、水处理等，通过共同控股，既形成了专业性，又可在使用权、定价权上有发言权。

公司型管理模式

公司型管理模式又被称为企业型管理模式。这种管理模式主要是以企业作为园区的开发者与管理协调机构，政府并不设立派出机构，而是通过建立开发公司作为经济法人，组织区内的经济活动，并承担部分管理协调职能等。开发公司直接向所在地区政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能。而园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门根据职责分工不同设置7个直管组织机构，分别为综合办公室、经济发展部门、规划建设部门、社会事务管理部门、招商投资服务部门、安全应急部门、生态环境保护部门。在实际工作中，由于监、管难分，该管理模式使用不多。但为了达到化工园区认定、分级工作要求，在实际操作中，一些地方政府采用了一套人马、两块牌子的操作模式，即县（区）政府同时作为化工园区管委会并进行职责分工，县（区）环境、应急部门仍执行日常执法监督功能，日常管理包括环境、安全的日常管理全部由开发公司实际执行。图4所示为公司型管理模式的化工园区管理机构设置。

二、化工园区管委会组织机构基本模式

化工园区（包括各类开发区）管委会在某种意义上是体制创新下的一种新型组织形态，从整体管理模式来看，国内化工园区（包括各类开发区）管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。

在工信部等六部门发布的文件《化工园区建设标准和认定管理办法(试行)》（工信部联原〔2021〕220号）提出明确要求：“化工园区应明确管理机构,具备安全生产、环境保护、应急救援等方面有效管理能力,配备满足化工园区安全管理和环境保护需要的人员”；在应急部发布的《化工园区安全风险排查治理导则》和“十有两禁”中明确了对化工园区安全管理机构的设置，因此在各地化工园区管委会的机构设置中，安全机构设置无争议，但环境管理机构设置因没有明确的国家、部委级要求，一般由各省环境部门确定。

一般来看，化工园区管委会总体职能是：作为具体工作执行机构代表上级政府（政府型）或作为独立法人管理主体（公司型）对园区实施协调、管理和服务职能；负责化工园区的规划和建设的落实与监督；对所进园区的项目进行落地服务、监督和管理；协调环保、安监、消防、公安等职能部门，各负其责做好园区管理服务工作，为园区打造良好的发展环境；协调政府和有关部门，搞好化工园区服务工作；完成上级政府交办的其他事宜。

化工园区管委会通常组织机构包括综合办公室、安全应急部门、生态环境部门、经济发展部门、规划建设部门、社会事务管理部门、招商投资服务部门等。

三、化工园区开发公司基本模式和设置

2023年，河南省的《河南省开发区高质量发展促进条例（草案）》提交审议，这是国内首次以立法的形式，对开发区的体制机制、运营模式、权限下放、产业发展做了相关规定，对于其他省市开发区和工业园区的体制改革起到了引导作用。条例（草案）明确要求县级以上人民政府和开发区应当采用“管委会+公司”管理运营模式，明确管委会主要承担政策制定、发展规划、行政审批、招商引资、企业服务等行政管理职能，公司作为开发区建设发展的市场主体，承担招商引资、企业服务、园区运营、基础设施建设等职责，形成市场主导、政府支持、高效运转的管理运营体制。也就是说，河南是明确要求了“政企分开”，同时该模式也是全国化工园区目前采用最多的机构设置方式，具体分类可参见“政企分开型管理模式”中的3种情况，即化工园区可以使用直接成立全控股国资企业、与其他专业机构合资建立股份制企业、引入第三方等多种模式，成立化工园区的系列开发公司。化工园区开发公司维持运营的模式主要有4种：

（1）政府运营模式。园区总体上已由政府投资开发完成，基本公辅设施由政府或园区内企业投资建设，开发公司一般是管委会为了方便一些市场行为而设置，为管委会全权管理，主要为入驻企业提供一些税务代理、行政事务代理的简单服务，然后收取一些服务费用。该运营模式适合于企业少（尤其是单一大型企业为主导的化工园区）、公辅设施以园区内企业为主要日常管理人的化工园区。不适用于入驻企业较多、公辅设施全部由园区运营的化工园区。

（2）投资运营模式。化工园区建设周期长、投资巨大，地方财政很难完全负担，需要引入有实力的第三方公司进行合资、合作，这也是目前化工园区开发公司最常见的运营模式。投资运营模式是在化工园区初始建设阶段，开发公司就参与其中，对土地开发、标准厂房、公辅设施、科创中心建设等进行投资建设，并通过后续的厂房房租、公辅设施使用费用、合作参股、商业开发等回收资金并获利。总体有三种回本获利模式：

一是投资入股获利。即以房租、用地等作为合作资产，孵化有发展潜力的中小企业，在企业获得成长后引入外部战略投资者或上市，实现资产增值并收回投资。这是一种长期投资的理念，园区在中短期很难有可见的回报，但是对于一个区域的经济发展具有很强的推动作用，因此此类投资多见于由政府主导或全国资背景的开发公司。

二是土地开发获利，即通过土地开发形式获利，在前些年非常盛行，比较知名的有华夏幸福，其与化工园区合作，在帮助政府投资化工园区的场平、基建设施同时，向当地政府提出商业或住宅开发用地要求，获利能力较强，但随着房地产市场的降温，该类开发模式易留下巨大的负债问题，目前已难觅踪迹。

三是后期运维获利。化工园区认定、分级管理要求较高，特别是公辅设施投资费用大、运维周期长且对运营方有较高的专业要求。化工园区通过设立开发公司，引入专业的水处理、危废处理、管廊运行、智慧平台运行等公司，在开发公司平台基础上，引入多个第三方，通过合资、独资等方式引入多家企业，成立不同的系列控股、掺股子公司、孙公司，经双方商定，按照建设期的出资比例，确定后期运营时的收益分配。该模式较适用于化工园区，也是目前化工园区开发运营采用最多的方式，中国化学工程、中化环境、苏伊士、中法水务、孚宝公司、陕鼓动力等，都是知名的化工园区服务商。值得注意的是，这种投资模式在产业基础好、企业较多的园区容易推广，中西部欠发达地区，企业往往经过调研，认为后期园区企业数量不足以支撑公用设施获利，而不去投资。

（3）服务运营模式。随着经济的发展，只是投资还是不能满足很多企业的需要，很多企业对园区的服务环境提出了更多的要求。在这个基础上出现了服务运营模式的园区。园区通过开发公司为入驻企业提供人才招聘、人才派遣、信息提供、安全培训等服务，为企业提供更佳的生存发展环境。服务运营模式强化了园区与企业的合作，增加了园区的收入渠道。

（4）产业运营模式。化工园区设立的目的就是要做一个产业链，招商引资是重要工作，也是开发公司的重要工作内容，这种运营模式对开发公司的管理能力和运营能力都提出了很强的要求。

总体来看，开发公司大多为全国资企业，设置为市直属、区直属全资国企，由市、县（区）直管或开发区、管委会代管，级别可能比管委会高或平行，下属子公司、孙公司则可以引入不同资本、国企、民企、外企经营。

目前国内最成功、盈利能力最强的化工园区开发公司是上海化学工业区发展有限公司，该公司是国有控股的多元投资企业，公司作为上海化学工业区开发建设运营主体，主要负责园区的开发建设、招商引资、配套服务和投资运营，是化工区内专业的土地开发商和集成服务商，已经形成国有控股的多元投资企业，目前共有包括中国石化上海石油化工股份有限公司、上海华谊（集团）公司、中国石化上海高桥石油化工有限公司、上海工业投资（集团）有限公司、上海久事（集团）有限公司、上海国园区开发机构在内的六家股东企业。

上海化学工业区发展有限公司是化工区开发建设运营主体，内设包括工程管理部、经营部、投资发展部、经济运行部/安环部、园区服务中心等在内的9个职能部门。

公司系统投资企业共有26家，其中子公司2家，分别是上海化学工业区投资实业有限公司和上海化学工业区企业发展有限公司，分工如下：

公用工程配套服务板块由上海化学工业区投资实业有限公司负责全面管理，所属企业包括上海孚宝港务有限公司、上海化学工业区中法水务发展有限公司、上海化学工业区公共管廊有限公司、上海化学工业区升达废料处理有限公司、上海漕泾热电有限责任公司等。

公共综合服务板块由上海化学工业区企业发展有限公司负责全面管理，所属企业包括上海化学工业区物业管理有限公司、上海化学工业区综合服务有限公司、上海化学工业区技术咨询有限公司、上海化学工业区进出口有限公司、上海化学工业检验检测有限公司等。从这些所属企业名称上即可清晰看出，公司对涉及的业务进行了明确的划分与管理。

四、化工园区开发公司如何盈利

化工园区具有开发投资大、后期运维成本高的特征，如何盈利目前是一个普遍性的难题。其基本赢利是建立在化工园区入驻企业数量上的，只有足够多的企业入驻，园区的物料循环起来，公用工程设施使用率超过一半，才能实现真正的盈利。可从以下几方面入手改进运营模式：

一是从园区发展的实际出发，按照“小机构，大服务”和“精减、统一、效能”的准政府体制，贯彻“强化决策，突出管理，市场服务”和“机构政企合一，职能政企分开，管理政社分开”的理念，在决策和管理上体现政府的强力领导，在经营服务上挖潜和发挥市场的功能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立“决策机构一元化，管理机构行政化，服务机构企业化”的扁平式直线职能型管委会组织结构。

二是引进社会资金（民营、外资、其他国有资本）入股园区开发建设公司。公司副职以上负责人由政府委派，具体管理人员和信息化、水、电等专业人员均从社会上招聘,组建一支精于管理和运营的专业团队，这样既可以将政府意图贯彻到园区建设发展中，又能借助专业人才实施园区市场化运营，积极推进资产市场化，解决园区资金瓶颈。

三是组建或引进若干项目经营公司。控股公司：利用园区的基础设施，和其他外部企业合作，建设、运营包括供排水、供气、污水处理、公用管廊、热电设施等，既减轻园区初期建设压力，又提升公用工程的运维专业度；培训项目：开展园区安全培训、专业人才订单培训、校企人才对接工程、外包人才批量化培训工程等业务；参股风险投资公司：凭借信息优势，带头对园区企业进行风险投资，可以吸引外部更多的风险投资基金；外包广告服务、市政养护、餐饮配套等设施项目，引进社会上有专业、成熟的管理企业，不仅能为园区企业提供优质服务，提升园区整体功能，还分担了园区开发建设公司的职能，使得公司能够集中精力进行招商和建设，为园区发展服务。

化工园区在前期建设中，需要投入较高的资金，当项目入驻后，通过合理运营，可通过项目集聚优势取得收益。一是配套工程服务类，如供水、电、气，通过热电联产、“能源岛”项目，使用分布式能源等，降低能源成本，获得利润；建设公用管廊、危化品停车场、污水处理厂等，当企业使用率较高时，开发建设企业即可实现平稳盈利。二是公共服务类，如安全环保管家、创新中心、场地租赁、配餐、电子商务、物流调度、监测预警、设备维修等，通过提供技术、平台服务，在企业取得较好服务体验的同时，提升盈利水平。

总之，化工园区开发管理模式是各地体制改革的探索性、开创性工作，各园区可根据自身的行政级别、权责归属（各地不同）、市场化程度等，按照本地行政要求设置。值得注意的是，开发公司在运营初期需要政府资金维持，并通过一定扶持政策、结合招商引资情况才能实现盈利。